是什么制约着商会功能的发挥？
文/屈国平 巢湖市委统战部副部长、市工商联党组书记
民间商会发展中的缺陷和问题
我国民间商会组织是在改革开放的历史条件下应运而生，顺应市场经济大潮而得到发展的，经过多年的探索和实践，这些组织规模逐步扩大，层次不断提高，社会功能和作用也日趋突出，其价值取向和政治导向总体上是积极、向上和健康的，在社会经济中，发挥着越来越重要的作用。
按照健全现代市场体系的总体要求，推进行业协会商会规范发展，逐步形成体制完备、结构合理、职责明确、行为规范、法制健全的行业协会商会体系，是社会主义市场经济发展的迫切需要。当前，大力发展民间商会等中介组织，有利于促进经济和政治体制改革的深化，有利于在市场经济条件下强化对企业的行业管理，有利于企业进入国际市场参与国际竞争，对于促进社会主义市场经济发展具有十分重要的现实意义。
然而，我国民间商会组织目前总体上仍处在初级阶段，不同行业、不同地区之间差别很大，民间商会在发展过程中，也存在诸多缺陷和问题，严重制约着商会功能的发挥。
一是民间商会官办色彩浓厚，运作不规范。从调查情况来看，多数民间商会行政色彩较浓，在组织形式、运作机制、人员素质和服务水平等方面，与国外商会有较大差距。随着市场经济的发展，今后政府对商会的干预将逐步减少，民间商会作为纯民间的中介组织、自律性的社团法人，不应承担属于政府才能承担的职能。但有的商会、行业协会是由政府主管部门脱胎转制而来的，具有浓厚的官办色彩，对自己在新的条件下行使应行使职能，作用意识尚不到位，或因机构改革相关法律体系尚未健全，导致了有职无权，权与利不分和越权越位的局面。有的政府主管部门往往把商会、行业协会看成是其专门机构或附属组织，企业则认为它们是政府主管部门的代表。这样既削弱了商会对企业的吸引力，也使得商会无法摆脱政府主管部门的不合理干预。
二是民间商会设立标准不统一，发展不平衡。民间商会作为民间性的团体法人，应该严格依照有关法律法规的要求和标准设立。然而，目前我国商会的设立与分布没有统一的标准和要求，既有按照所有制性质划分的，也有按照行业划分的，既有全国性的，也有区域性的。许多行业商会，是从部门管理转向行业管理过程中直接在原有部门框架上换牌而来进行管理的，各部门组建行业商会时，导致行业商会设置由于缺乏统一的设立与分布标准，势必造成重复设立，职能交叉等问题，行业活动不能很好开展，行业商会权威受到损害，反而增加了工商企业的负担。此外，各地商会组织发展也不平衡，有的地方商会发展较快，而不少地方或者没有组建商会，或者已有的商会名不副实，民间商会的职能和作用难以得到发挥。
三是民间商会管理监督不力，机制不健全。在市场经济条件下，政府对商会的管理一般不是直接管理，而是通过政策引导和必要的行政措施实施间接管理，商会依法自我约束、自我发展、自我完善。一方面，对民间商会的管理上存在空档。一些地方政府至今没有明确分工领导主管这项工作，也没有一个统一的管理、协调部门，结果是有利的各方插手，无利的大家甩手，甚至出现互相扯皮的现象。另一方面，民间商会不仅缺乏经济、法律和行政的调节手段，加之我国民间商会起步晚，行业商会的相关政策、法律、法规不完善，有些行业管理跨度大、难度高，政府职能尚在转换之中，新旧体制下各自形成的思维方式和管理手段都在同时起作用。在这种状况下，民间商会难以通过经济的、法律的和行政的手段来实施有效的行业管理，使一些行业自律的运行机制无法真正形成，民间商会在实践中的作用发挥不好，有的行业商会几乎成为与改革滞后的政府机构运作并行的“旧体制帮手”和“新体制的摆设”。
四是民间商会缺乏必要的职能，服务不得力。由于民间商会为经济服务只局限在务虚、协调关系、配合等方面，缺少经济服务必要的职能和手段，政府应赋予的服务职能没有赋予，工作职能不明确，缺乏应有的权利。作为工商经济界人士的代表团体，在参与各级党委和政府重大方针政策、重大经济和社会决策的协商，特别是经济政策的制定执行、民主监督等方面，地位不突出，统战性又常游离于经济性之外，工作层次浅，民间性又有弱化的趋势。政府职能部门在组织开展涉及非公有制经济等活动中，民间商会参与程度较低。在具体操作过程中，往往导致功能不明，职权不清，造成效果不明显以致无所适从的状况，有的商会甚至是空有其名，无法取得广大工商业者的信赖和支持，民间商会越来越感到职能和手段缺乏，这严重制约了民间商会作用的进一步发挥。
多种原因造成民间商会工作处于两难境地
上述困难的形成，有着深层次的社会根源。在当前发展民间商会的过程中，集中表现为市场经济运行机制与民间商会工作机制之间的矛盾。一些陈旧的工作方式和方法，已经不能适应当前社会主义市场经济体制的运行和商会发展的需要，这一矛盾日益尖锐，已处于不协调的冲突状态。突出表现在以下四个方面：
社会主义市场经济条件下商会工作的重要性与自身基础的薄弱性之间的矛盾。随着社会主义市场经济的建立与完善，民间商会在国家政治、经济生活中的地位和作用显得越来越重要。它已经与国家和地方经济发展的大局联系更加紧密，已经与推动社会进步的各项工作联系更加紧密，已经与促进非公有制经济的健康发展联系更加紧密。一方面党和政府对商会工作寄予厚望，要求商会发挥自身优势，成为党和政府联系非公有制经济代表人士的桥梁和纽带，成为政府管理非公有制经济的助手；另一方面，就目前民间商会实际情况来看，它不具备与市场经济体制相适应的社会地位和职能，既无经济基础，又缺乏工作手段，一些民间商会成立后，想多做一些工作，开展一些活动，由于自身条件限制，心有余而力不足，要做好民间商会的工作是有困难的。这种工作的重要性与自身基础的薄弱性存在着相互矛盾，从而使民间商会工作处于两难的境地。
社会主义市场经济中商会活动呈扩大性与目前工作范围的局限性之间的矛盾。纵观世界各国，市场经济越发达，商会发展的就越好，活动领域就越广，作用就越显著。在我国社会主义市场经济体制建立和发展过程中，商会具有独特而又不可替代的作用。市场经济的迅速发展，需要民间商会发挥自身的优势，去粗取精，吸纳国际商会的通行规则，建设有中国特色的民间商会。面对这种情况，民间商会的工作范围就需要在贯彻党的十七大精神的基础上，打破所有制性质的界限，按照行业或企业经营活动的领域来发展会员，将工作范围扩展到各个所有制经济领域。但目前由于以所有制形式来确定商会的工作范围，这种商会活动的扩大性与目前工作范围局限性的尖锐矛盾，已经远不能满足于市场经济对商会的要求，不利于政府机构的有效运转，不利于行业管理，不利于市场经济的顺利发展，也使商会在开展活动中受到了一定的限制，制约着商会工作的开展。
社会主义市场经济要求商会具有广泛的代表性与有关协会、团体管辖范围的多头性之间的矛盾。社会主义市场经济迫切需要以商会为联系纽带，以行业商会为网络的社会中介服务体系，要求它在国家政治社会生活中代表广大工商业者的利益，充分发挥桥梁和助手作用。但从我们调查的情况来看，目前工商局、工商联及贸促会、企业联合会、商业联合会、个协、私协等机关和群团组织之间职能交叉、政出多门、关系不顺、工作扯皮已成为这个问题上的严重障碍。中发〔2006〕15号文件指出：“工商联是党领导的以非公有制企业和非公有制经济人士为主体的具有统战性、经济性、民间性的人民团体和商会组织”，“要健全和完善工商联民间商会职能”，“充分发挥工商联在非公有制经济人士参与政治和社会事务中的主渠道作用”。这就对工商联民间商会的性质和地位作出了明确定位。但由于各类协会、各有关团体都在做非公有制经济代表人士的工作，而这些组织互不隶属，具有相对独立性，其结果造成“四多”：即代表人士兼职多、代表人士会议多、政治安排遗漏多、团体之间矛盾多，给工商联组织在履行民间商会职能带来了困难。
社会主义市场经济活动的规范性与目前商会活动缺乏保护性之间的矛盾。社会主义市场经济是法制经济，随着我国经济的不断发展和社会法制意识的普遍提高，人们开始学会运用法律武器来维护自己的权益。一方面商会活动要按经济规律、经济行为来规范，应有法可依，依法办事；另一方面要保证各个经济实体、经济组织都能公平竞争，商会迫切需要法律上的保护。然而，目前的法律建设还远远不能满足现实的需要，我国至今没有一部关于商会的法律，现行的政策、法律既没有从法律上规定商会工作的地位和作用，又不能给商会工作提供相应的保护措施，这就必然导致一种现象，民间商会的职能和作用，只是会员之间的“约法三章”，只可供内部遵守，没有社会约束力，造成了目前商会活动无章可循、无法可依的局面。
尽快制定符合社会主义市场体制的民间商会运作机制
改革出现的问题，只能用改革的办法来解决。为加快我国民间商会的建设和发展，充分发挥其重要的功能。目前，迫切需要探索一条在思路上创新、在结构上调整、在功能上完善、在服务上加强的新路子，尽快吸取历史上行业组织的经验教训和参照国外商会的先进经验，制定符合社会主义市场经济体制的民间商会运作机制。
首先，加强法制建设，增强民间商会的权威性。社会主义市场经济中的商会地位和作用仅次于政府。政府应该对商会起到指导和规范作用，民间商会则是政府实施宏观管理的参谋、媒介、助手、监督者和服务者。作为活跃在市场经济中的民间商会工作，要具有社会权威性，就必须有法律的保障和规范。商会活动必须拥有法的依据，得到法的保护，以法的权威性理顺方方面面的关系，推动商会活动的开展。要使民间商会能够发挥其应有的职能和作用，不可能只依靠地方党政领导的开明和重视来解决，不可能靠与其他部门抢跑道、争职权，必须通过立法的形式来解决。因此，建议有关部门尽快制订出台《商会法》，明确商会的职能和任务，依法开展商会活动，这是社会主义市场经济立法工作中一件刻不容缓的大事。
其次，理顺工作关系，突出民间商会的代表性。商会履行各项职能，需要政府各有关部门的合作和支持，必须理顺同各有关部门的关系。当前，应建立党政统一领导的协调机构，从上到下、从点到面理顺关系，明确各自工作重点，划清职能范围，按照政权分开的原则，各类商会、协会、个协、私协等群团组织应与国家行政机构脱钩，统归党群口。根据国际商会惯例，由工商联来归口指导各类行业商会、协会是最现实和可能的。建议尽快成立行业协会商会改革与发展领导小组，由政府及相关单位负责人参加，领导小组下设办公室，具体负责行业商会协会改革的相关事宜。在工商联的管理协调下，围绕地方政府工作重点，着力打造覆盖面广、联系点多、代表性强、交往频繁，能够充分发挥作用、体现价值的现代行业协会商会。
第三，健全运作机制，强化民间商会的规范性。随着社会主义市场经济体制的逐步建立，在此基础上，建立起来的民间性商会组织必须与之同步，关键在于统一规范化。一是在工作方式上要与国际商会逐步接轨。工商联要真正转化成为名副其实的商会，必须逐步加强民间性、经济性和独立自主性，否则将难以实现向商会的转轨，也谈不上充分发挥商会的职能与作用。二是在组织建设上要形成规范化的运作方式。要借鉴国外商会的成功经验，重点办好几个综合性商会，以此为龙头，影响和带动其他行业协会和同业商会，形成真正以工商联民间商会为主体，各个行业商会、协会为网络的全方位、多层次的商会运作机制。三是在自身建设上要加强自律观念。要进一步健全商会、行业协会运作的规范性，制订一套统一、高效、可行的规章制度，严格照章办事，以统一的自律机制和规章制度协调自己的行动，形成一种良性运作模式。要强化独立自主、自我约束、自我管理和服务意识，明确自己作为市场中介组织的职能与作用，以此赢得广大会员的信赖和支持，形成与政府及其有关部门良好的互动关系，成为沟通政府与工商业者密切联系的桥梁和纽带。
第四，拓展工作职能，体现民间商会的服务性。根据形势发展的需要，民间商会的工作对象和范围要适当扩展，逐步形成包括政策服务、中介服务、商务服务、管理服务、法律服务、决策服务等各项内容的商会服务工作体系。按照市场经济规律，行业管理特别是以中小企业为主的行业管理，不宜以所有制形式划分，更不可能都由政府出面来做，应在做好非公有制经济工作的同时，逐步把各类所有制企业纳入商会工作范围。民间商会组织要发挥更大的作用，就要按市场经济的规律和要求，参照国内外一些好的做法，由政府赋予这些组织一定的职权。只有这样，才能进一步加大民间商会的工作力度和深度，推动非公有制经济健康发展。
第五，积极引导教育，加强民间商会的指导性。各级党委、政府要审时度势，放眼长远，及时将这一群体置于自己的视野之下，既要把民间商会组织置于党的视野之下，又要防止涂上浓厚的官办色彩，从舆论上、政策上继续支持办好民间商会组织，因势利导地把他们的群体意识和行动纳入有序的轨道。要按照建立社会主义市场经济的要求顺应我国经济将更具开放性的发展趋势，借鉴商会组织发达的国家和地区的先进经验，加强对民间商会的领导，把民间商会工作纳入政府工作的议事日程，特别是在涉及非公有制经济领域发展问题时，要通过工商联给民间商会布置任务，下达工作目标，及时检查落实情况，使民间商会真正成为党和政府联系非公有制经济人士的桥梁和纽带，成为政府管理非公有制经济的助手。
